Las culturas del FMI

Cultura aislacionista, pensamiento de grupo, captura intelectual, sesgo cognitivo y actitudes de feudo 

La Oficina de Evaluación Independiente (OEI) publicó en febrero pasado su Informe sobre el desempeño del Fondo Monetario Internacional en el período previo a la crisis financiera y económica: La supervisión del FMI entre 2004-07[i], en que da cuenta de las “culturas” del organismo.

En general los informes de supervisión o de auditoría de los organismos internacionales, internos o cuasi internos, actúan como justificación de los errores del organismo y no tienen ninguna consecuencia práctica. Tales informes nos hacen saber que el organismo se ha equivocado en tal o cual cosa, o que no pudo medir el resultado de un quinquenio de préstamos porque no tenía los indicadores adecuados, o finalmente que determinada política o práctica no dio los resultados esperados, y más nada, allí termina el asunto, nada dicen sobre quién responderá por tales errores. Todo ocurre como si una vez publicadas estas autocríticas, el organismo se ha hecho cargo de sus errores, los ha reconocido en público, la prensa ha dado cuenta de ello y aquí no ha pasado nada.

Muchos de los errores que menciona el informe son conocidos, y algunos han sido incluso criticados por observadores de diversos sectores y por autoridades de países que han tenido que lidiar con el staff del Fondo, sin embargo al publicarse “desde adentro” del organismo, pasan de la categoría de meras opiniones a la de reconocimiento oficial expreso, y aunque en los hechos no sirvan más que de autojustificación, pueden servir a autoridades que tengan la mala fortuna de recibir más misiones de consulta del Fondo o a la hora en que éste pretenda imponerles programas de ajuste.

Vale reconocerles, sin embargo, cierto mérito: revelan al público en general un sinnúmero de prácticas sumamente cuestionables, entre las cuales, en palabras de la OEI, las siguientes:

Resumen ejecutivo

La capacidad del FMI para detectar riesgos y vulnerabilidades importantes y alertar a los países miembros se vio limitada por la compleja interacción de diversos factores, sobre muchos de los cuales se había alertado antes aunque no fueron atendidos cabalmente.

¿POR QUÉ EL FMI FALLÓ EN TRANSMITIR UNA SEÑAL DE ALERTA CLARA?

40. Varios factores influyeron para que el FMI no pudiera detectar los riesgos y transmitir señales de alerta claras. Muchos de estos factores representan problemas de larga data que habían sido resaltados durante más de una década. En esta sección, dichos factores se agrupan en las siguientes categorías generales: deficiencias analíticas, obstáculos organizativos, problemas de gobierno interno y limitaciones políticas. Hay considerables interconexiones entre estas categorías, y su importancia relativa se basa en criterios subjetivos. La capacidad del FMI para identificar correctamente los crecientes riesgos se vio obstaculizada por un alto grado de pensamiento de grupo, captura intelectual, una tendencia general a pensar que era improbable una fuerte crisis financiera en las grandes economías avanzadas y enfoques analíticos inadecuados. Un débil régimen de gobierno interno, la falta de incentivos para integrar el trabajo de las distintas unidades y plantear opiniones disidentes, y un proceso de revisión que no lograba establecer todas las conclusiones necesarias o asegurar que se siguieran todos los pasos necesarios también fueron factores importantes, en tanto que las limitaciones políticas posiblemente también hayan influido en cierta medida

Deficiencias analíticas

41. Las deficiencias analíticas ocuparon un lugar central entre algunas de las limitaciones más evidentes del FMI en su función de supervisión, en particular con respecto a las principales economías avanzadas. Estas deficiencias fueron de dos tipos generales: pensamiento de grupo y otros sesgos cognitivos, y limitaciones en los enfoques analíticos y los conocimientos.

42. Varios sesgos cognitivos parecen haber sido factores importantes. El pensamiento de grupo se refiere a la tendencia entre grupos homogéneos y cohesivos a considerar los problemas solo dentro de un cierto paradigma y a no cuestionar sus premisas básicas (Janis, 1982). La opinión predominante entre el personal del FMI —un grupo cohesivo de macroeconomistas— era que la disciplina de mercado y la autorregulación serían suficientes para evitar problemas graves en las instituciones financieras. También creían que era improbable que se produjeran crisis en las economías avanzadas, donde los mercados financieros “sofisticados” podían prosperar de manera segura en un contexto en que una parte amplia y creciente del sistema financiero funcionaba con una mínima regulación.

44. El sesgo de confirmación es un sesgo cognitivo abundantemente documentado que se refiere a la tendencia de la gente a notar solamente la información que coincide con sus propias expectativas y a ignorar la información que es incompatible con las mismas (Bazerman y Moore, 2009).

45. La elección de los enfoques analíticos e importantes limitaciones de los

conocimientos, algunos de las cuales son comunes a todos los profesionales de la disciplina, también fue un factor que determinó que no pudieran identificarse los riesgos y las vulnerabilidades. Siguió aplicándose un análisis inadecuado de las relaciones entre la macroeconomía y el sector financiero.

49. La falta de datos y de información, si bien fue un problema, no fue la razón central que explica el desempeño del FMI. En primer lugar, muchos de los datos disponibles fueron ignorados o interpretados erróneamente.

50. Un importante obstáculo organizativo que limitó el desempeño del FMI es el hecho de que la institución opera en compartimentos estancos o “silos”, es decir, el personal técnico tiene tendencia a no compartir información ni solicitar asesoramiento fuera de sus unidades.

53. En los informes del FMI rara vez se hizo referencia al trabajo de analistas externos que señalaban el aumento de los riesgos en los mercados financieros.

57. Muchos economistas de departamentos regionales sentían que había fuertes desincentivos para “decirles la verdad a los poderosos”, especialmente en los grandes países.

60. Las luchas territoriales, estrechamente relacionadas con la cuestión del comportamiento aislacionista y los incentivos, también fueron mencionadas como una barrera importante a la cooperación y la colaboración. Esta es una prueba más de la insuficiente supervisión y análisis ulterior por parte de los altos funcionarios y la Gerencia. Suele describirse al FMI como una organización jerárquica, sujeta a controles estrictos, con límites claramente definidos. Según un alto funcionario, “el Fondo opera como pequeños feudos”.

V. HACIA UNA SUPERVISIÓN MÁS EFICAZ POR PARTE DEL FMI

66. Al considerar las recomendaciones, el objetivo no es predecir una crisis, dado que las crisis y sus factores desencadenantes son impredecibles por naturaleza. El objetivo es más bien fortalecer el entorno operativo del FMI y su capacidad analítica para que esté en mejores condiciones de discernir los riesgos y vulnerabilidades y alertar a los países miembros a tiempo para prevenir o mitigar el impacto de una crisis futura.

La OEI sostiene, por una parte, en una suerte de irresoluble contradicción lógica, que las crisis son “impredecibles” y por tanto “no prevenibles” y, por otra parte, que el FMI debe alertar a tiempo a los países para prevenir o mitigar el impacto de otra crisis.

Sin embargo, es por todos conocidos, y el propio FMI lo publica en su sitio web, que entre sus funciones se cuenta precisamente la prevención de crisis:

“En general, se encarga de velar por la estabilidad del sistema monetario y financiero internacional. Las actividades del FMI buscan fomentar la estabilidad económica y prevenir las crisis, y ayudar a resolverlas cuando éstas se producen, y fomentar el crecimiento y aliviar la pobreza”.

También publica que el 19 de diciembre de 2007 el Directorio Ejecutivo del Fondo había aprobado el plan de trabajo de la institución, que al respecto sostenía:

Al brindar apoyo para la prevención de crisis el FMI debe estudiar la evolución de las corrientes de capital y el acceso a los mercados internacionales, lo cual exige mayor énfasis en las cuestiones vinculadas a los mercados financieros y de capital, así como una atención constante a la situación de los distintos países dentro del marco del Programa de Evaluación del Sector Financiero y la labor institucional sobre códigos y normas.

El informe de la OEI aparece como un avance en las prácticas internas del organismo; lo muestra como una institución capaz de autocuestionarse, y así fue levantado en muchos importantes medios de comunicación del mundo.

Sin embargo, el propio informe menciona que muchos de los problemas que analiza habían sido alertados durante más de una década (en el anexo 6 aparece un resumen de conclusiones/recomendaciones de anteriores informes de auditoría, que van desde el informe Whitomme de 1995 hasta el examen trienal de supervisión de 2008), pero que no fueron atendidos cabalmente. De hecho no lograron cambiar en absoluto las prácticas del organismo y la filosofía de sus funcionarios, puesto que abordaron esa crisis con el enfoque y las falencias que devela el propio informe.

Con respecto a los errores en las recomendaciones de las consultas del Artículo IV, que la OEI menciona expresamente, vale considerar que en ese punto los yerros tienen consecuencias más serias. Las conclusiones de estos informes no son pronósticos del personal del organismo, son dictámenes conforme a los cuales los países “aprueban” o “desaprueban” la consulta. Si ocurre esto último el país debe “ajustar” sus políticas internas conforme a las recomendaciones del Fondo, sean estas de las esferas fiscal, monetaria, laboral, jubilatorias, etc., y hasta tanto no ponga en práctica tales ajustes el país enfrenta un virtual ostracismo financiero.

El análisis de la OEI en general pone en tela de juicio todas y cada una de las Consultas del Artículo IV, sean estas positivas o negativas, pasadas o futuras, y los errores que cita en particular son los siguientes:

La consulta del Artículo IV de julio de 2007 de la zona del euro: 

La supervisión de la zona del euro también transmitió un mensaje positivo. Por ejemplo, según el informe del personal técnico sobre la consulta del Artículo IV de 2007 (presentado en julio de 2007), “[L]as perspectivas son las mejores en años. La economía se encamina hacia una fase sostenida de aceleración, en parte debido a consideraciones cíclicas, pero también debido a las políticas…” y “En general se considera que el entorno externo es propicio”.

Y en cuanto a Estados Unidos: 

La supervisión bilateral de Estados Unidos no logró alertar a las autoridades de los riesgos y deficiencias de política económica pertinentes, ni se advirtió a los países miembros en general de la posibilidad de efectos indirectos o de contagio generados por problemas que se originaran en Estados Unidos. En realidad, el FMI a menudo aparentaba ser el promotor del sector financiero estadounidense y de las políticas de las autoridades del país, y sus opiniones en general eran paralelas a las de la Reserva Federal de Estados Unidos. La mayor preocupación eran los riesgos derivados del fuerte y creciente déficit en cuenta corriente, y las principales recomendaciones se relacionaban con el ajuste fiscal y la continua innovación financiera para atraer flujos de capital. No se examinó adecuadamente la interacción entre la innovación financiera, el capital extranjero y el auge del sector inmobiliario y la titulización. Tampoco se promovió el uso de medidas de regulación prudencial como respuesta apropiada frente al sobreendeudamiento de los hogares.

Téngase en cuenta que lo que el personal del Fondo Monetario no vio estaba a la vista; no era preciso ser un técnico para percibirlo, ni era necesario escudriñar entre datos complejos; bastaba con seguir los hechos cotidianos para saber que algo andaba mal (la crisis de los activos tóxicos se había iniciado en 2006 y en el primer semestre de 2007 las señales de colapso se sucedían sin interrupción); de hecho la OEI menciona que el primer análisis del Fondo sobre estos asuntos apareció más de seis meses después de que los problemas salieran a la luz (párrafo 27).

Los citados informes de las consultas del Artículo IV fueron preparados por equipos técnicos del Fondo (que el FMI llama staff); el de la zona del euro fue aprobado en julio de 2007 por Michael Deppler y Michael Hadjimichael, y el de Estados Unidos fue aprobado por Anoop Singh y Carlo Cottarelli.

Anoop Singh era entonces el Director del Departamento del Hemisferio Occidental del Fondo, y en noviembre de 2008 pasó a ser Director del Departamento de Asia y el Pacífico. Michael Deppler era en 2007 el Director del Departamento de Europa. Carlo Cottarelli, funcionario profesional del FMI desde 1988, fue nombrado en noviembre de 2008 Director del Departamento de Asuntos Fiscales, y Michael Hadjimichael era funcionario profesional del FMI.

Como puede apreciarse los referidos informes fueron preparados por personal técnico del Fondo y aprobados por sus Directores de Departamentos. No se trata de empleados de estadísticas, o de recolectores de información, sino de los funcionarios que tienen a su cargo la tarea de evaluar las economías y alertar sobre sus posibles desequilibrios. Tras estas erróneas recomendaciones, los funcionarios mencionados siguen en el Fondo;  simplemente han cambiado de Hemisferio o de Departamento.

En resumen, la OEI sostiene que el Fondo carece de capacidad analítica, no evalúa correctamente los riesgos, sus funcionarios no admiten opiniones en contrario, imponen sus puntos de vista a autoridades de países en desarrollo pero temen expresarlos ante las autoridades de países desarrollados, el organismo tiene problemas de gobierno interno y organizativos “de larga data”, y no sólo no supo alertar tempranamente a los países sobre los posibles riesgos del sistema financiero, sino que, por el contrario, les dijo durante largos meses que las perspectivas eran buenas, que el sistema funcionaba bien y resistiría a la burbuja inmobiliaria estadounidense y a otras perturbaciones, y que no había mejores perspectivas para Europa; en definitiva les dijo que no habría crisis, ni local ni mundial, y que no había de que preocuparse. 

Si nos atenemos rigurosamente a esas conclusiones, deberían ponerse en tela de juicio todas y cada una de las recomendaciones que el Fondo ha formulado a los países a lo largo de toda su historia, y todos y cada uno de sus programas de ajuste.

Conclusiones que bien valdrían de evidencia para que los países asiáticos le pidieran cuentas por sus fatales consejos en su época de crisis, en que el único país que salió bien librado fue Malasia, que se opuso tenazmente a aplicar los programas del Fondo, o Argentina, por su actuación antes, durante y después de la caída de 2001, que determinó la crisis más devastadora de que el país tenga memoria.

El Fondo por su parte no se atiene a esas conclusiones; tras errar nuevamente en todos sus pronósticos, que anunciaban buenas perspectivas de recuperación mundial,  sus técnicos reconocen ahora que no “percibieron”[ii] lo que realmente estaba ocurriendo, y advierten que el mundo está entrando en zona de peligro y para conjurarlo aconsejan a los países desarrollados que apliquen los mismos programas de ajuste que devastaron durante décadas al mundo en desarrollo.

Sorprendería que tras tantos yerros alguien preste atención en serio al FMI, sin embargo, ignorarlo no basta; mas valdría que los gobiernos se plantearan si no ha llegado la hora de retirar su respaldo al organismo.

Por Raúl de Sagastizabal